چرا قانون کنترل اجاره‌بها موفق نشد؟ | بررسی تجربه ایران و کشورهای جهان

در بازار اجاره، قانون همیشه آخرین قسمتی است که وارد معامله می‌شود. پیش از آن، تورم تصمیم خودش را گرفته، قیمت مسکن بالا رفته، انتظارات موجر شکل گرفته و مستأجر هم فقط دنبال خانه‌ای است که از توان مالی‌اش خارج نباشد. به همین دلیل هم هست که هر سال با آغاز فصل جابه‌جایی، هم‌زمان با ابلاغ مصوبه‌های جدید، یک سؤال قدیمی دوباره مطرح می‌شود؛ آیا می‌توان با قانون، بازار اجاره را کنترل کرد؟ در گزارش قبلی، با بررسی میدانی بازار اجاره مشهد و گفت‌و‌گو با مشاوران املاک، مشخص شد که اجرای قانون کنترل اجاره در عمل با موانع جدی روبه‌روست و بسیاری از قرارداد‌ها خارج از چارچوب پیش‌بینی‌شده منعقد می‌شوند. اما این تنها روی ماجراست. پرسش مهم‌تر این است که چرا این قانون با وجود پیش‌بینی ضمانت‌های اجرایی، نتوانسته به هدف خود برسد؟ آیا مشکل صرفا به اجرا برمی‌گردد یا خود قانون نیز با خلأ‌های حقوقی مواجه است؟ در ادامه با استناد به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس و مرور تجربه برخی کشورها، به‌دنبال پاسخ این پرسش‌ها رفته‌ایم.

چرا این قانون، اثرگذار نبوده است؟

بر اساس تازه‌ترین مصوبه سران سه قوه، قرارداد‌های اجاره واحد‌های مسکونی که تا پایان سال۱۴۰۵ به پایان می‌رسند، در صورت درخواست مستأجر، به‌طور خودکار برای یک‌سال با سقف افزایش ۲۵ درصدی تمدید می‌شوند و مراجع قضایی نیز صرفا به‌دلیل پایان مدت قرارداد، حکم تخلیه صادر نخواهند کرد. البته این حکم چهار استثنا دارد؛ از جمله نیاز شخصی موجر به سکونت، تخریب یا نوسازی و تعمیرات اساسی ملک، انتقال رسمی مالکیت و همچنین تخلف مستأجر از تعهدات قراردادی.

این مصوبه نسبت به سال‌های گذشته، گامی به‌سمت تقویت امنیت سکونتی مستأجران به‌شمار می‌رود؛ زیرا در کنار محدودکردن افزایش اجاره‌بها، اصل تمدید قرارداد را نیز مورد توجه قرار داده است. با این حال، بسیاری از کارشناسان معتقدند موفقیت آن در گرو نحوه اجراست؛ چراکه بخش درخور توجهی از معاملات اجاره همچنان به‌صورت قول‌نامه‌ای یا خارج از سامانه‌های رسمی انجام می‌شود و همین موضوع، امکان دور زدن قانون را افزایش می‌دهد.

اما چرا با وجود تعیین سقف افزایش اجاره‌بها و پیش‌بینی تمدید قرارداد، این قانون نتوانسته اثرگذاری مورد انتظار را داشته باشد؟ مرکز پژوهش‌های مجلس پاسخ را در یک خلأ حقوقی جست‌و‌جو می‌کند. در گزارشی که این مرکز درباره ارزیابی ماده۷ قانون سامان‌دهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها منتشر کرده، آمده است سیاست کنترل اجاره زمانی موفق خواهد بود که در کنار تعیین سقف افزایش اجاره، امکان پایان‌دادن به رابطه استیجاری نیز صرفا به دلایل مشخص و موجه قانونی محدود شود.

به اعتقاد پژوهشگران، تجربه سال‌های گذشته نشان داده است هر زمان امکان خروج از شمول قانون از طریق تمدیدنکردن قرارداد یا انعقاد قرارداد‌های جدید وجود داشته باشد، بخشی از بازار نیز به همان سمت حرکت می‌کند. به همین دلیل، این مرکز پیشنهاد کرده است اصل «تمدید خودکار قرارداد برای مستأجران خوش‌حساب» به طور دائمی در قانون پیش‌بینی شود و موجر تنها در مواردی مانند نیاز واقعی به سکونت، تخریب و نوسازی، تعمیرات اساسی یا تخلف مستأجر، آن هم با ارائه مستندات قانونی، بتواند از تمدید قرارداد خودداری کند. همچنین پیش‌بینی ضمانت‌های اجرایی از جمله جریمه تخلیه غیرقانونی، پرداخت خسارت و کمک‌هزینه جابه‌جایی مستأجر از دیگر پیشنهاد‌های این گزارش است.

هرچند مصوبه جدید سران سه قوه بخشی از این پیشنهاد‌ها را در قالب تمدید خودکار قرارداد‌ها مورد توجه قرار داده است، کارشناسان معتقدند موفقیت آن در گرو اجرای مؤثر قانون، ثبت رسمی قرارداد‌ها و کاهش امکان دور زدن مقررات خواهد بود.

تجربه کشور‌های دیگر چه می‌گوید؟

مرکز پژوهش‌های مجلس برای بررسی اثربخشی سیاست کنترل اجاره، تجربه کشور‌های مختلف را نیز مرور کرده است. نتیجه این بررسی‌ها نشان می‌دهد که در بسیاری از کشورها، تعیین سقف افزایش اجاره فقط یکی از ابزار‌های تنظیم‌بازار است و در کنار آن، مجموعه‌ای از سیاست‌های مکمل برای حمایت از مستأجران و ایجاد ثبات در بازار اجرا می‌شود. تورم کنترل می‌شود و به مسکن به‌عنوان کالای سرمایه‌ای نگاه نمی‌شود.

بررسی کشور‌های عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) نشان می‌دهد در بسیاری از این کشورها، قرارداد‌های اجاره دست‌کم سه‌ساله یا بدون مدت پایان تنظیم می‌شود و موجر تنها در شرایط مشخص و با دلایل قانونی امکان پایان‌دادن به قرارداد را دارد. به همین دلیل، امنیت سکونتی مستأجران بیش از آنکه به تعیین یک عدد مشخص برای افزایش اجاره وابسته باشد، به ثبات قواعد حقوقی و پیش‌بینی‌پذیری بازار وابسته است.

مرور قوانین کشور‌های عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) نشان می‌دهد که در بسیاری از این کشورها، اصل بر تداوم رابطه استیجاری است. در کشور‌هایی مانند آلمان، هلند و دانمارک، قرارداد‌های اجاره معمولا بدون تاریخ پایان مشخص منعقد می‌شوند و تا زمانی که مستأجر به تعهدات خود عمل کند، امکان پایان‌دادن به قرارداد از سوی موجر به سادگی وجود ندارد. در مقابل، کشور‌هایی مانند فرانسه، اتریش، یونان، کاستاریکا، نروژ و بلژیک نیز اگرچه قرارداد‌های مدت‌دار دارند، اما این قرارداد‌ها عمدتا دست‌کم سه‌ساله هستند و از ثبات بیشتری نسبت به قرارداد‌های رایج در ایران برخوردارند.

در بیشتر این کشورها، موجر تنها در شرایط مشخصی مانند نیاز واقعی به سکونت، انجام نوسازی یا تعمیرات اساسی، تخلف مستأجر در پرداخت اجاره یا سایر تعهدات قراردادی و در برخی موارد خاص فروش ملک، امکان پایان‌دادن به قرارداد را دارد. حتی در این شرایط نیز معمولا موجر باید تشریفات قانونی را طی کرده و دلایل خود را به مراجع ذی‌صلاح ارائه کند. به همین دلیل، امنیت سکونتی مستأجران بیش از آنکه به تعیین سقف افزایش اجاره وابسته باشد، از ثبات قوانین و محدودبودن موارد تخلیه ناشی می‌شود.

بررسی تطبیقی این قوانین نشان می‌دهد که سیاست کنترل اجاره در کشور‌های مختلف، معمولا به‌صورت یک بسته سیاستی اجرا می‌شود؛ بسته‌ای که در آن محدودیت افزایش اجاره، قرارداد‌های بلندمدت، حمایت حقوقی از مستأجر، افزایش عرضه مسکن و ثبات اقتصادی در کنار یکدیگر قرار گرفته‌اند. به همین دلیل نیز کارشناسان معتقدند هر یک از این ابزار‌ها به‌تنهایی، اثر محدودی بر بازار اجاره خواهد داشت.

نگاهی به تجربه برخی کشور‌های آسیایی

در ترکیه نیز هم‌زمان با افزایش شدید تورم، دولت برای مدتی سقف افزایش اجاره‌بها را تعیین کرد، اما این سیاست به‌تنهایی نتوانست بازار را به ثبات برساند. افزایش اختلاف میان نرخ‌های رسمی و قیمت‌های واقعی بازار، رشد دعاوی حقوقی میان موجران و مستأجران و تلاش برخی مالکان برای انعقاد قرارداد‌های جدید، از مهم‌ترین چالش‌های اجرای این سیاست بود.

در ژاپن، قوانین بیش از آنکه بر تعیین سقف ثابت برای اجاره تمرکز داشته باشند، بر ثبات رابطه حقوقی میان موجر و مستأجر استوار هستند. در بسیاری از موارد، پایان‌دادن به قرارداد یا تخلیه مستأجر بدون وجود دلیل موجه امکان‌پذیر نیست و همین موضوع، امنیت بیشتری برای مستأجران ایجاد کرده است.

کره‌جنوبی نیز در سال‌های اخیر با اصلاح قوانین اجاره، حق تمدید قرارداد را برای مستأجران تقویت کرده و هم‌زمان سیاست‌های افزایش عرضه مسکن را دنبال کرده است. تجربه این کشور نشان می‌دهد حمایت از مستأجران، زمانی اثربخش خواهد بود که در کنار اصلاح قوانین، سیاست‌های افزایش عرضه و ایجاد تعادل در بازار نیز دنبال شود.

درمجموع، مرور تجربه کشور‌های مختلف نشان می‌دهد موفقیت سیاست‌های تنظیم‌بازار اجاره، بیش از آنکه به یک ابزار مشخص وابسته باشد، حاصل اجرای هم‌زمان مجموعه‌ای از سیاست‌های حقوقی و اقتصادی است؛ از محدودشدن امکان تخلیه بدون دلیل موجه و ثبات در قرارداد‌های اجاره گرفته تا مهار تورم، افزایش عرضه مسکن و نظارت مؤثر بر اجرای قانون. شاید به همین دلیل نیز بسیاری از اقتصاددانان معتقدند تا زمانی که این حلقه‌ها در کنار یکدیگر تکمیل نشوند، هیچ سیاستی به‌تنهایی نمی‌تواند بازار اجاره را به آرامش پایدار برساند.